не заинтересован в быстром падении и хаосе в США

Упадок американских политических институтов («The American Interest», США) (13/12/2013)

У нас есть проблема, но мы не можем отчетливо рассмотреть ее, так как слишком часто игнорируем уроки истории.
Фрэнсис Фукуяма (Francis Fukuyama)

Многие политические институты в США приходят в упадок. Это не то же самое, что общее явление упадка общества и цивилизации, пусть эта тема и стала крайне политизированной в дискурсе об Америке. Политический упадок в данном случае просто означает, что некий конкретный политический процесс, а иногда некое отдельное государственное учреждение становится неработоспособным и не справляется со своими обязанностями. Это результат интеллектуальной косности и растущего влияния закрепившихся на своих позициях политиков, препятствующих реформам и восстановлению равновесия. Это не означает, что Америка безвозвратно встала на постоянный курс упадка и разложения, или что ее власть и влияние по отношению к другим странам обязательно будут ослабевать. Но реформирование институтов это исключительно трудная вещь, и нет никаких гарантий, что добиться этого удастся без крупных потрясений в политической системе. Поэтому, хотя ослабление и крах это не одно и то же, дискуссии на эти темы все же связаны между собой.

Существует немало диагнозов для сегодняшних американских бед и злоключений. На мой взгляд, нет какой-то одной причины институционального упадка, как нет и какого-то более обширного представления о нем. Однако в целом к историческому контексту в анализе политических событий в Америке слишком часто бывает неправильное отношение на грани полного игнорирования. Если мы пристальнее всмотримся в американскую историю и сравним ее с историей других либеральных демократий, то заметим три ключевые структурные характеристики политической культуры США, хорошо развитые и эффективные в прошлом, но сталкивающиеся с большими проблемами в настоящем.

Первая особенность заключается в том, что в сопоставлении с другими либеральными демократиями судебная и законодательная власть (включая деятельность двух ведущих политических партий) по-прежнему играет непомерно большую роль в американской системе государственного управления в ущерб исполнительной власти с ее бюрократическим аппаратом. Традиционное недоверие американцев к правительству создает такие условия, когда административные проблемы решаются судебным порядком. Со временем это превратилось в очень дорогостоящий и малоэффективный метод управления административными процессами.

Вторая особенность состоит в том, что разрастание групп с особыми интересами и влияние лобби исказило демократические процессы и лишило правительство возможности работать результативно. То, что биологи называют родственным отбором и реципрокным альтруизмом (предпочтение, отдаваемое родственникам и друзьям, с которыми совершаются обмены услугами), это два естественных вида человеческих связей. Именно к отношениям такого типа обращаются люди, когда современная обезличенная власть распадается.

Третья особенность состоит в том, что в условиях идеологической поляризации федеральной структуры управления американская система сдержек и противовесов, которая изначально была предназначена для того, чтобы не дать чрезмерно усилиться исполнительной власти, превратилась во власть запретов, которую можно условно назвать ветократией. Система принятия решений стала слишком пористой и слишком демократичной, что идет ей во вред. Слишком многие участники обрели инструменты для сдерживания корректировок в государственной и общественной политике. Нам нужны более мощные механизмы принятия коллективных решений, но из-за чрезмерной роли судебной власти в управленческих делах и из-за непомерно раздутого значения групп с общими интересами мы вряд ли сможем обрести такие механизмы при отсутствии системного кризиса. В этом смысле все три вышеуказанные структурные характеристики тесно переплелись между собой.

Три ключевые категории политических институтов, к которым относятся государство, власть закона и подотчетность, находят свое воплощение в трех ветвях власти современной либеральной демократии: исполнительной, законодательной и судебной. Соединенные Штаты с их давней традицией недоверия к государственной власти всегда подчеркивали значимость инструментов сдерживания, к которым относится судебная и законодательная власть, придавая ей большее значение, чем государству с его узаконенными базисными приоритетами. Дело дошло до того, что в 19-м веке Америку называли «государством судов и партий». Те государственные функции, которые в Европе выполняла бюрократия исполнительной власти, в США были отданы судьям и выборным представителям.

Создание современного, централизованного, основанного на достоинствах бюрократического аппарата, способного осуществлять юрисдикцию на всей территории страны, началось лишь после 1883 года, когда был принят закон Пендлтона. Соединенные Штаты стали более или менее походить на современное европейское государство лишь к концу Второй мировой войны, но что касается размеров и объема функций государства, то США как были, так и остаются аномальным явлением. В США расходы на государственный аппарат по отношению к ВВП, а также общая сумма налоговых поступлений по отношению к ВВП по-прежнему меньше, чем в большинстве стран-членов Организации экономического сотрудничества и развития.

Хотя американская государственная власть меньше по размерам, чем в большинстве европейских стран, в абсолютном выражении она за последнее полвека все равно увеличивалась быстро. Однако кажущийся необратимым процесс увеличения американского государства в 20-м веке скрывает упадок его качества. В свою очередь, снижение качества государственной власти серьезно усложнило борьбу с крупным бюджетным дефицитом. Проблему количества решить нельзя, пока в то же самое время не будет решаться проблема качества, или силы.

Ухудшение качества американского государственного управления имеет прямое отношение к «государству судов и партий», которое за последние пятьдесят лет вернулось в центр сцены. Суды и законодательные органы все больше узурпируют полномочия исполнительной власти, из-за чего деятельность правительства становится все более бессвязной и неэффективной. Из-за устойчивого перехода в сферу судебной власти тех функций, которые в других развитых демократиях исполняет административная бюрократия, произошел резкий рост дорогостоящего судопроизводства, замедлился процесс принятия решений, а правоприменение стало крайне непоследовательным. Суды вместо того, чтобы сдерживать государственную власть, стали альтернативным инструментом ее расширения. Как это ни парадоксально, Соединенные Штаты, боясь наделить чрезмерными полномочиями «большое государство», в итоге создали очень большое государство, которое стало менее подотчетным, потому что находится в основном в руках никем не избираемых судов.

Между тем, группы с особыми интересами, лишившись из-за принятия закона Пендлтона возможности непосредственно подкупать законодательную власть взятками и кормить своих клиентов, нашли новые, совершенно законные способы для завоевания и установления контроля над законодателями. Эти группы деформируют систему налогов и расходов, и поднимают общий уровень дефицита благодаря своей способности манипулировать бюджетом к собственной выгоде. Иногда они используют суды для достижения этих и других преимуществ, а также ухудшают качество государственного управления благодаря многочисленным и зачастую противоречивым полномочиям, которые они применяют для получения поддержки в конгрессе. А довольно слабая исполнительная власть обычно неспособна их остановить.

Все это привело к кризису представительства. Простые люди ощущают, что предположительно демократическая власть уже не отражает их интересы, а вместо этого обслуживает интересы различных теневых элит. В этом явлении есть одна особенность, состоящая в том, что такой кризис представительности произошел в основном из-за реформ, призванных сделать систему более демократической. Оба эти явления — узурпация полномочий исполнительной власти судебной системой и распространение влияния групп с особыми интересами — подрывает доверие к государству, которое увековечивает себя и самоизолируется. Недоверие к исполнительным органам вызывает требования о дополнительных правовых средствах сдерживания администрации, что еще больше снижает качество и эффективность власти, подрывая автономию чиновничьего аппарата. Это может показаться парадоксальным, но снижение автономии бюрократии в свою очередь приводит к появлению косной, связанной многочисленными правилами, непоследовательной и отказывающейся от инноваций власти. В этих проблемах простые люди могут винить чиновников (как будто им нравится работать под бременем многочисленных и очень подробных правил, судебных распоряжений и сложных предписаний, исходящих из судов и законодательных органов, над которыми они не властны). Но они неправы. Проблема американской власти скорее не в безответственной бюрократии, а в общей системе, которая наделяет административными полномочиями суды и политические партии.

Короче говоря, проблемы американской власти проистекают из структурного дисбаланса между силой и компетентностью государства с одной стороны, и институтами, изначально призванными сдерживать государство, с другой. В стране слишком много закона и слишком много «демократии» в форме вмешательства законодательной власти по сравнению с возможностями государства. Некоторые исторические примеры помогут разъяснить это утверждение.

Одним из величайших переломных моментов в американской истории 20-го века стало решение Верховного суда от 1954 года в деле Брауна против отдела образования, когда суд объявил неконституционным решение 19-го века по делу Плесси против Фергюсона, которым была установлена сегрегация в школах. Это решение положило начало движению за гражданские права, которому в течение десяти последующих лет удалось ликвидировать формальные барьеры на пути расового равенства и гарантировать права афроамериканцам и прочим американским меньшинствам. Ранее суды начали приобретать первый опыт в борьбе за организационные права профсоюзов. Новые социальные правила, основанные на этих правах, стали образцом для последующих общественных движений в конце 20-го века — от защиты окружающей среды и прав женщин до безопасности потребителей и однополых браков.

Эта героическая история настолько хорошо знакома американцам, что они редко осознают, насколько она исключительна. Главной движущей силой в деле Брауна была частная добровольная организация под названием Национальная ассоциация содействия прогрессу цветного населения. Безусловно, такую инициативу могли выдвинуть только частные организации, потому что власти штатов на Юге находились под контролем сил, выступавших за сегрегацию. Таким образом, одна из самых важных перемен в американской общественной политике наступила не из-за того, что за нее проголосовал конгресс как представительная власть народа США, а потому что частные лица начали процессы через судебную систему, стремясь изменить существующие правила. Более поздние изменения, скажем, закон о гражданских правах и закон об избирательных правах, ликвидировавшие дискриминацию в этих вопросах, были результатом действий конгресса. Но даже в этих случаях правоприменение осуществлялось судами по требованию частных сторон.

Ни одна другая либеральная демократия не действует таким образом. Все европейские страны прошли во второй половине 20-го века через похожий процесс изменений в правовом статусе расовых и этнических меньшинств, а также женщин и гомосексуалистов. Но в Британии, Франции и Германии эти результаты были достигнуты за счет того, что их национальные министерства юстиции принимали соответствующие акты от имени парламентского большинства. Изменения в законодательстве вполне могли быть вызваны давлением со стороны общественности, но осуществляла эти изменения сама власть, а не частные стороны, действующие совместно с судебной властью.

Истоки такой американской особенности лежат в исторической последовательности, в которой развивались три вида институтов. Во Франции, Дании и Германии сначала появился закон, потом современное государство, и уже после них демократия. В отличие от них, путь развития в США был таков, что в нем традиция общего английского права была внедрена в самом начале в тринадцати колониях (подписавших Декларацию независимости и положивших начало созданию США — прим. перев.). Потом в результате обретения независимости появилась демократия, и лишь позже начало возникать и развиваться современное государство. На самом деле, многие утверждают, что американское государство по своей базовой структуре остается таким же, как во времена династии Тюдоров (именно при них началась колонизация Америки Англией — прим. перев.), что эта структура прочно запечатлелась в американских институтах во времена первых поселенцев. Каковы бы ни были причины, американское государство всегда было слабее и обладало меньшими возможностями, чем государства Европы и Азии. Заметьте также, что недоверие к власти не является монополией консерваторов; многих левых тревожит то, что национальные институты порабощены мощными корпоративными группировками и предпочитают добиваться желаемых результатов за счет активности низов через суды.

В результате в Америке после движения за гражданские права возникло то, что исследователь права Роберт Каган (Robert A. Kagan) назвал «антагонистическим законничеством». Юристы всегда играли непомерно большую роль в американской общественной жизни, но эта роль расширилась многократно в бурный период социальных перемен в 1960-е и 1970-е годы. В это время конгресс принял более двадцати важных законов по вопросам гражданских прав и защиты окружающей среды — от безопасности продуктов и очистки токсичных отходов до частных пенсионных фондов и техники безопасности и гигиены труда. Это представляет собой колоссальное расширение регламентирующей государственной власти, родившейся в Прогрессивную эру и в период Нового курса, на что так любят жаловаться сегодня американский бизнес и консерваторы.

Эта система очень громоздка и неповоротлива, но не из-за количества законоположений, норм и правил, а из-за тех юридических формальностей, при помощи которых она реализуется. Конгресс постановил создать великое множество самых разных федеральных ведомств, таких как Комиссия по вопросу равных возможностей занятости, Агентство по защите окружающей среды, Управление по технике безопасности и гигиене труда и т.д., но он не желает четко и ясно наделить эти ведомства теми полномочиями по установлению правил и правоприменению, которыми пользуются государственные органы в Европе и Японии. Вместо этого он поручил судам следить за соблюдением закона и добиваться его исполнения. Конгресс специально способствует расширению судопроизводства, увеличивая число сторон, имеющих право обращаться в суд, и распространяя это право даже на тех, кого то или иное правило касается лишь косвенно и отдаленно.

Например, федеральные суды переписали раздел VII закона о гражданских правах от 1964 года, «превратив слабый закон, где основное внимание уделялось преднамеренной дискриминации, в смелое распоряжение по истребованию компенсации за дискриминацию в прошлом». Вместо того, чтобы обеспечить федеральных чиновников адекватными полномочиями по принудительному обеспечению соблюдения закона, «республиканцы в сенате… по сути дела существенно приватизировали функции обвинения. Они сделали частные иски основой правоприменения раздела VII, создав такой механизм, который со временем породил невообразимый объем судебных процессов по искам частных лиц и сторон». Повсюду количество таких дел увеличилось менее чем с сотни за год в конце 1960-х до 22000 к концу 1990-х годов. За этот период расходы на адвокатов выросли шестикратно. Резко взлетели вверх не только прямые затраты на судопроизводство, но и косвенные издержки, что связано с замедлением процесса и неопределенностью результата рассматриваемых дел.

Таким образом, те конфликты, которые в Швеции или Японии решаются в процессе спокойных консультаций между заинтересованными сторонами через бюрократический механизм, в Америке превращаются в сражения в виде судебных заседаний. А это создает ряд неблагоприятных последствий для государственного управления, к которым относятся «неопределенность, процедурная сложность, дублирование, отсутствие законченности и высокие операционные издержки». Отделяя правоприменение от бюрократии, система также становится менее подотчетной. В европейской парламентской системе изданное государственными чиновниками новое правило или постановление подвергается тщательной проверке, по ним проводятся дебаты, и их можно менять путем политических акций на очередных выборах. А в США политика творится раздробленно в ходе высокоспециализированного, а следовательно, непрозрачного процесса с участием судей, которых никто не избирает, и которые обычно сидят на своем месте пожизненно. Кроме того, если одна из сторон проиграет сражение в суде, она может продолжить борьбу через суды вплоть до момента исполнения решения. Именно так было в случае с законом о доступном медицинском обслуживании, известном как Obamacare.

Огромные возможности по ведению судебных споров дали доступ к судопроизводству, а следовательно и власть ранее отлученным от них группам населения, начиная с афроамериканцев. Именно по этой причине прогрессивные левые ревностно охраняют и защищают судопроизводство и право на него. (По этой же причине судебные адвокаты сформировали особую группу с общими интересами, которая тесно связана с Демократической партией.) Но все это чревато колоссальными издержками в плане качества общественно-государственной политики. Каган в качестве примера приводит дело о дноуглубительных работах в гавани Окленда.

В 1970-х годах порт Окленда выступил за разработку планов по углублению дна городской гавани в ожидании появления контейнеровозов нового, более крупного класса. Однако этот план надо было утвердить в целом ряде государственных ведомств, среди которых были инженерные войска вооруженных сил США, Управление охоты и рыболовства, Национальная служба морского рыболовства, Агентство по защите окружающей среды и соответствующие ведомства на уровне штата Калифорния. Суды приступили к рассмотрению множества исков против многочисленных вариантов планов дноуглубительных работ и удаления токсичных материалов из гавани. Каждый такой план в результате сталкивался с многочисленными проволочками и с удорожанием. Агентство по защите окружающей среды в ответ на эти процессы заняло оборонительную позицию и проявило пассивность. Окончательный план по углублению дна вступил в силу лишь в 1994 году, и итоговые затраты на его осуществление многократно превысили начальную смету.

Можно найти и множество других примеров в самых разных сферах деятельности американского государства. Их результатом стало то, что суды совместно с конгрессом довели дело до колоссального увеличения государственных органов, но при этом эффективность их работы не повысилась. Одним примером из сотен являются программы специального образования для умственно неполноценных детей и детей-инвалидов, которые с 1970-х годов начали расти как грибы по размерам и затратам в результате появления обширных полномочий, законодательно утвержденных конгрессом в 1974 году. Эти полномочия, в свою очередь, появились на базе решений федеральных окружных судов о том, что у детей с особыми потребностями имеются «права», которые трудно сопоставить с другими общественными благами, и для которых сложно выработать критерии затрат-выгод. Более того, конгресс отдал на откуп судам право толкования этих полномочий и их претворения в жизнь, хотя это далеко не те органы, которые могут действовать в рамках бюджетных ограничений и сложных политических компромиссов.

Решение этой проблемы вовсе необязательно должно быть таким, как его предлагают многие консерваторы и либертарианцы. А они предлагают просто ликвидировать регулирование и уничтожить государственную бюрократию. Те задачи, которые решает государственный аппарат, например, обеспечение соблюдения гражданских прав и защита окружающей среды, зачастую очень важны, и частный рынок не сможет с ними справиться, если предоставить его самому себе. Консерваторы зачастую не понимают, что именно недоверие к государству заставляет американскую систему обращаться к административному управлению на основе судебных решений, которое гораздо менее эффективно, чем в тех демократиях, где сильна исполнительная власть. Но американские прогрессивисты и либералы также являются соучастниками в создании такой системы. Они с недоверием относились к государственным чиновникам, создавшим на юге сегрегацию в школах, или попавшим в сети интересов крупного бизнеса, и поэтому с радостью подключили к процессу разработки общественной политики никем не избираемых судей, когда законодательная власть недостаточно их поддержала. У каждого были свои причины, и эти причины в совокупности породили масштабную неработоспособность.

Такой децентрализованный, основанный на юриспруденции подход к управлению тесно связан с другой отличительной чертой американской политической системы: с ее подверженностью влиянию групп с особыми интересами. Такие группы способны добиваться своих целей, действуя против властей непосредственно через суд, как было недавно, когда предприятия розничной торговли подали иск против Федеральной резервной системы по поводу операционного сбора с платежных карточек. Но у них есть и другой, намного более мощный канал, имеющий гораздо больше полномочий и ресурсов. Это американский конгресс.

Американская политика в 19-м веке большей частью строилась на принципах близких связей и подкупа. Политики заручались поддержкой избирателей, обещая им индивидуальные льготы и преимущества, порой в виде небольших услуг, любезностей, а то и прямых денежных выплат. Но чаще всего это были предложения дать работу в государственных учреждениях типа почтового ведомства или таможни. Такие возможности по формированию поддержки имели серьезные последствия в виде коррупции во власти, когда политические воротилы и члены конгресса снимают сливки с тех ресурсов, которые находятся у них под контролем.

Этим историческим формам коррупции и подкупа был положен конец (в основном), начиная с 1880-х годов, когда начало действовать движение за реформы в государственной гражданской службе. Сегодня на федеральном уровне редко встречается старомодная коррупция, действовавшая по принципу «ходить вокруг денег». Важные дипломатические посты по-прежнему распределяются среди главных доноров избирательных кампаний, однако американские политические партии больше не раздают в массовом порядке государственные должности своим преданным политическим сторонникам и лицам, жертвующим деньги на предвыборные кампании. Но торговля политическим влиянием в обмен на деньги вернулась в американскую политику, причем вернулась по-крупному. На сей раз она вполне легальна, и устранить ее стало намного сложнее.

Уголовно наказуемое взяточничество в американском законодательстве имеет узкое определение как сделка, в которой политик и частная сторона явным образом договариваются об обмене, подразумевающем конкретную услугу за услугу. Но обмен дарами, как их может назвать специалист по древностям, это нечто иное. В отличие от обезличенной рыночной сделки, если кто-то вручает кому-то подарок и сразу требует ответного дара, то получатель подарка наверняка почувствует себя оскорбленным и откажется от полученного. Но даже если такого требования не будет, получатель все равно почувствует себя морально обязанным другой стороне, а поэтому наверняка ответит любезностью на любезность в другом месте и в другое время. Закон запрещает только рыночные сделки, но не обмен любезностями. А американская индустрия лоббирования строится именно на основе такого обмена.

Я уже отмечал, что родственный отбор и реципрокный альтруизм это два естественных вида человеческих связей. Это не те поступки, которым учатся; они генетически закодированы в наш мозг и эмоции. В любой культуре человек, получающий подарок от другого члена общества, чувствует себя морально обязанным отдариться. Первые государства Макс Вебер (Max Weber) называл «наследственными вотчинами», потому что они считались личной собственностью их правителя, который заполнял административные посты своими родственниками и друзьями. Такие государства строились на базе естественных форм человеческих связей.

Современные государства создают строгие правила и стимулы, чтобы преодолеть тенденцию предпочтения семейным и дружеским связям. Они включают практику проведения экзаменов при приеме на государственную службу, квалификационную оценку достоинств и заслуг, правила, касающиеся конфликта интересов, а также законы против взяточничества и коррупции. Но сила естественных человеческих связей настолько велика, что они постоянно дают о себе знать, постоянно возвращаются. И чтобы противодействовать этому, надо все время проявлять бдительность.

А мы бдительность утратили. Американское государство превратилось в настоящую наследственную вотчину. В этом отношении Соединенные Штаты ничем не отличаются от китайского государства в позднюю эпоху династии Хань, от режима мамлюков до их разгрома османами и от государства в дореволюционной Франции. Правила противодействия открытому протекционизму и семейственности по-прежнему достаточно сильны, чтобы не допустить повсеместного распространения такого патримониального поведения, однако в Вашингтоне реципрокный альтруизм вырос до угрожающих размеров. Это основной канал, через который группы с общими интересами развращают и подкупают государственную власть. Эти группы могут оказывать влияние на членов конгресса вполне законным путем, для чего им достаточно просто сделать денежное пожертвование, а потом ждать каких-то необозначенных ответных услуг. В других случаях члены конгресса сами инициируют сделки по обмену дарами, проявляя предпочтительное отношение к определенным кругам в расчете на получение вознаграждения в более поздние сроки, будь то денежные пожертвования на избирательную кампанию или иные фишки, которые можно будет обналичить потом. Во многих случаях такой обмен является безналичным. Конгрессмен, участвующий в конференции на тему регулирования вторичных ценных бумаг, которая проходит на шикарном курорте, услышит множество презентаций о том, как банковскую отрасль надо или не надо регулировать. Но он не услышит никаких веских альтернативных аргументов со стороны, не из банковской сферы. Политика в данном случае берут в плен не деньгами (хотя денег в таких случаях тратится много), а интеллектуально, поскольку у него (или у нее) будут лишь положительные впечатления о точке зрения такой группы с особыми интересами.

Бурный рост таких групп и лоббистских сил в Вашингтоне вызывает изумление. В 1975 году там существовало 175 зарегистрированных лоббистских фирм, а спустя десять лет их стало 2500. к 2009 году число зарегистрированных лоббистов увеличилось до 13700, и они ежегодно тратят 3,5 миллиарда долларов. Разрушительные последствия от такой деятельности для американской государственной политики можно проследить в самых разных областях, начиная с налогового законодательства. В принципе все налоги снижают возможности рынков эффективно распределять ресурсы. Но самыми результативными видами налогов являются те, которые просты, единообразны и предсказуемы, так как они позволяют бизнесу планировать свои действия и инвестировать свои капиталы. Но американский налоговый кодекс являет собой полную противоположность простоте, единообразию и предсказуемости. Номинальная ставка налога на прибыль корпораций в США выше, чем в большинстве других развитых стран. Но в действительности лишь немногие американские компании платят налоги по такой ставке, ибо корпоративный бизнес выторговал для себя массу льгот, исключений и привилегий. Зачастую эти привилегии принимают форму лазеек, позволяющих выводить прибыль в офшоры и в различные арбитражные схемы.

Некоторые политические аналитики утверждают, что все эти деньги и деятельность лоббистов не привели к заметным изменениям в политике в соответствии с пожеланиями лобби. Не меньшее число политологов заявляет, что огромные суммы, потраченные на предвыборные рекламные кампании, не оказывают заметного влияния на результаты выборов. Такие аргументы кажутся неправдоподобными с самого начала с учетом тех сумм, которые якобы «потрачены впустую». Их авторы игнорируют то обстоятельство, что деловые круги и лоббисты часто добиваются не разработки новой политики и правил, а искажения действующих законов методами регулятивного пиратства на бюрократическо-административном уровне, который в зону прямой видимости политиков не попадает.

Законодательный процесс в США всегда был намного более фрагментированным, чем в странах с парламентской системой и дисциплинированными партиями. Неразбериха с комитетами конгресса, у которых часто совпадают и пересекаются полномочия, нередко приводит к конфликтам и дублированию. Так, в национальном законе о доступном жилье от 1990 года есть три разных предложения по сути той проблемы, которую призван решить этот закон. Есть множество санкционированных способов реализации закона о чистом воздухе. Конгресс хочет, чтобы федеральное правительство дешево и эффективно осуществляло закупку товаров и услуг, и теме не менее, он вводит для всех государственных закупочных учреждений чрезвычайно обременительный набор правил, известный под названием «Правила закупок для федеральных нужд». В отличие от закупок в частном секторе, государственные закупки должны осуществляться в соответствии со строгой процедурой, и в их отношении почти неизменно действует право обжалования. Во многих случаях отдельные конгрессмены осуществляют прямое вмешательство в эту работу, стремясь к тому, чтобы закупки осуществлялись с выгодой для их избирателей. Это особенно верно в отношении крупных и дорогостоящих закупок Пентагона, которые фактически становятся программами занятости населения. А распределяют появляющиеся рабочие места те члены конгресса, которым больше повезет.

Когда конгресс наделяет кого-то сложными и часто противоречивыми полномочиями, государственные ведомства во многом оказываются лишенными возможности выносить самостоятельные суждения и принимать целесообразные решения, исходя из здравого смысла. Такой подрыв административной самостоятельности порождает нисходящую спираль. Сталкиваясь с неэффективностью бюрократии, конгресс и общество начинают осуждать «расточительность, обман и злоупотребления» во власти и пытаются решить эту проблему за счет введения еще более подробных ограничительных правил, что в конечном итоге приводит к увеличению затрат и к снижению качества.

Примеры такой нисходящей спирали и разрушительного вмешательства со стороны конгресса можно приводить едва ли не до бесконечности. Но некоторые из них особенно заметны и наглядны. Так, закон о доступном медицинском обслуживании, который администрация Обамы проталкивала через конгресс в 2010 году, в законодательных органах превратился в чудовищное безобразие в результате многочисленных уступок и побочных выплат группам с особыми интересами — от врачей до страховых компаний и фармацевтических предприятий. В других случаях такие группы стремятся блокировать законы, наносящие вред их интересам. Самым простым и самым эффективным ответом на финансовый кризис 2008-2009 годов и на непопулярную помощь крупным банкам за счет средств налогоплательщиков мог стать закон, твердо ограничивающий финансовые институты в размерах либо существенно повышающий требования к объемам резервов, что по сути дела дает один и тот же эффект. Если бы существовал лимит на размеры, идущие на глупый риск банки обанкротились бы, не вызвав кризиса всей системы, и правительству не пришлось бы заниматься их спасением. Подобно закону Гласса-Стиголла времен Депрессии, такой закон можно было написать всего на нескольких страничках.

Но на слушаниях в конгрессе по вопросам финансового регулирования такая возможность даже не рассматривалась. Вместо этого на свет появилась реформа Уолл-стрит и закон Додда-Франка о защите прав потребителей. Эти меры хоть и лучше, чем полное отсутствие регулирования, но они написаны на сотнях страниц законов, и к ним еще прилагаются многочисленные подробные правила (многие из которых так пока и не написаны). Все это ведет к колоссальным затратам банков и, соответственно, потребителей. Вместо того, чтобы просто обозначить предельный размер банка, законом был создан Федеральный совет по надзору за стабильностью, которому была поставлена гигантская (и наверное невыполнимая) задача — давать оценку и управлять институтами, которые создают системные риски. В итоге это никоим образом не решит проблему банков, которые слишком велики, чтобы стать банкротами. Мы можем не увидеть улики, говорящие о наличии связи между банковскими пожертвованиями на избирательные кампании и голосованием отдельных конгрессменов. Но просто невозможно поверить в то, что легионы лоббистов банковской отрасли не оказали никакого влияния на конечную версию закона Додда-Франка и на то, как его положения толкуются в различных нормах и правилах.

У простых американцев влияние деловых кругов и их денег на конгресс вызывает мощное отвращение. Ощущение того, что демократический процесс извращен или украден, существует не только на обоих концах политического спектра. И республиканцы из движения чаепития на правом фланге, и либеральные демократы на левом считают, что группы с особыми интересами, чьи взгляды им не по душе, оказывают неправомерное политическое влияние в попытке получить прибыль любыми способами. Оказывается, правы и те, и другие. В результате доверие к конгрессу опустилось до исторического минимума, и сейчас уровень поддержки ему измеряется однозначными числами.

Существует немало исторических и социологических анализов в подтверждение таких взглядов. Ныне покойный Манкур Олсон (Mancur Olson) подчеркивал злокачественные последствия действий групп с общими интересами для экономического роста, а в конечном счете, и для демократии в своей изданной в 1982 году книге «The Rise and Decline of Nations» (Возвышение и упадок наций). Рассматривая, в частности, долговременный экономический спад в Британии на протяжении всего 20-го века, он утверждал, что демократии в мирное и стабильное время имеют тенденцию создавать все новые группы с особыми интересами, которые вместо занятий экономической деятельностью с целью создания материальных благ используют политическую систему для извлечения льгот и привилегий для себя. Все эти льготы и привилегии в совокупности непродуктивны и дорого обходятся обществу, однако проблемы коллективных действий мешают пострадавшим организоваться и выступить на борьбу, скажем, с банковской отраслью или с производителями кукурузы, которые гораздо быстрее объединяют усилия для отстаивания своих интересов. В результате общество становится более пассивным, и остановить этот процесс может лишь мощное потрясение, такое как война или революция.

С другой стороны, хотя такой анализ кажется правдоподобным и достоверным, существует гораздо более позитивное понимание преимуществ гражданского общества и добровольных организаций для здоровья демократии. Хорошо известно высказывание Торквиля о том, что американцы очень сильно предрасположены к создани

Увы, «группы с общими интересами» и «частные организации» это просто два названия одного и того же по сути явления. Так как же нам совместить эти диаметрально противоположные точки зрения, первая из которых состоит в том, что группы с общими интересами развращают демократию, а вторая — что они необходимы для здоровья демократии?

Самый очевидный способ — попытаться отличить «хорошую» организацию гражданского общества от «плохой» группы с общими интересами. Первой, если использовать терминологию ныне покойного Альберта Отто Хиршмана (Albert Otto Hirschmann), движут страсти, а второй интересы. Первая может быть некоммерческой организацией, выступающей за строительство жилья для бедных, или лоббистской организацией, отстаивающей общественные интересы путем защиты береговой природной среды. А группа с общими интересами это лоббистская организация, отстаивающая интересы, скажем, производителей сахара или крупных банков, и ее единственная цель — обеспечение максимальных прибылей тем компаниям, на стороне которых она выступает. Кроме того, Патнэм постарался провести различие между небольшими объединениями с активным участием их членов и «членскими организациями», в которых главное — это плата членских взносов.

К сожалению, оба эти разграничения не выдерживают тщательной проверки. Объявление организации о том, что она действует в общественных интересах, отнюдь не означает, что так оно и есть. Например, организация медиков, желающая, чтобы на борьбу с определенной болезнью выделялось больше денежных средств (например, со СПИДом), может на деле исказить общественные приоритеты, отняв деньги, которые необходимы для борьбы с таким же смертоносным, но еще более распространенным заболеванием. И добьется она этого лишь благодаря тому, что лучше умеет влиять на общественное мнение. С другой стороны, наличие своекорыстных целей у группы с общими интересами вовсе не означает, что ее заявления и требования являются незаконными и необоснованными, что она по определению не может выступать за общественное благо, или что у нее нет права быть представленной в политической системе. Если плохо продуманная норма или директива наносит серьезный ущерб какой-то отрасли и ее работникам, эта отрасль имеет право обратиться с жалобой в конгресс. Нравится это кому-то или нет, но лоббисты зачастую являются важным источником информации о последствиях тех или иных действий государства. В продолжительных баталиях между природоохранными организациями и корпорациями претендующие на отстаивание общественных интересов защитники природы не всегда правы по отношению к компромиссам между устойчивым развитием с учетом будущих потребностей, прибылями и рабочими местами. Это наглядно продемонстрировал случай с углублением дна в гавани Окленда.

Главный аргумент против многочисленных групп с общими интересами связан с искаженным представлением. Политолог Элмер Эрик Шатшнайдер (Elmer Eric Schattschneider) в своей знаменитой книге «The Semisovereign People» (Полусуверенный народ), вышедшей в 1960 году, утверждал, что реальная практика демократии в Америке не имеет никакого отношения к ее популярному имиджу как государства «народа, для народа и именем народа». Политические результаты редко соответствуют народным предпочтениям в силу очень низкого уровня участия народа и его политического сознания. А реальные решения принимает гораздо меньшая группа организованных людей с общими интересами. Похожий аргумент кроется в работах Олсона, поскольку он отмечает, что не все группы в равной степени способны к самоорганизации для коллективных действий. Поэтому те группы с общими интересами, которые добиваются внимания конгресса, не всегда представляют весь американский народ. Скорее, они представляют наиболее организованную и наиболее состоятельную (что зачастую одно и то же) часть американского общества. Такая предвзятость неслучайна, и она почти неизменно противоречит интересам слабо организованных масс, которые часто бедны, плохо образованы и находятся на обочине общества.

Политолог Моррис Фиорина (Morris Fiorina) также показал, что американский «политический класс» гораздо более поляризован, чем американский народ. Большинство американцев занимают умеренные или компромиссные позиции по многим спорным вопросам, от абортов и бюджетного дефицита до молитв в школах и однополых браков. А партийные активисты неизменно более идеологизированы и чаще занимают крайние позиции, как на левом, так и на правом фланге. Но большинство, стоящее на позициях центризма, отстаивает свое мнение без особой страсти и воодушевления; у него есть трудности с коллективными действиями, и оно в основном не организовано.

Да, действительно, нерепрезентативные группы с общими интересами являются порождением корпоративной Америки и правых сил. Наиболее влиятельными организациями в демократических странах являются профсоюзы, природоохранные организации, женские организации, общества защиты прав геев, престарелых, инвалидов, коренных народов и практически всех прочих слоев общества. Одна из причин, по которой американский государственный сектор с таким огромным трудом поддается реформированию, это сопротивление профсоюзов данного сектора. Теория плюрализма гласит, что скопление всех этих групп, соперничающих друг с другом, составляет демократический общественный интерес. Но из-за того, что узкие интересы представлены чрезмерно, это скопление чаще лишает представительную демократию возможности выражать подлинно общественные интересы.

Есть еще одна проблема у групп с общими интересами и у плюралистической точки зрения, рассматривающей общественный интерес лишь как соединение отдельных частных интересов. Такое соединение подрывает возможность обсуждения и игнорирует способы, при помощи которых индивидуальные предпочтения формируются диалогом и общением. В классической афинской демократии и на заседаниях в мэриях Новой Англии, которые прославляет Токвиль, граждане говорят непосредственно друг с другом. Легко идеализировать демократию малых масштабов и сводить к минимуму те реальные различия, которые существуют в больших обществах. Но любой организатор или группа для тематического опроса скажет вам, что точка зрения людей на животрепещущие темы может поменяться за тридцать минут дискуссии с людьми других взглядов, если им дать больше информации и установить правила вежливости и корректности. Мало кто из борцов за те или иные узконаправленные цели будет утверждать, что его дело важнее всех прочих добрых и важных дел, если ему напрямую рассказать о других интересах и потребностях. Таким образом, одна из проблем плюралистической теории состоит в исходной посылке о том, что интересы постоянны, и что предназначение законодателей лишь в том, чтобы быть для них приводным ремнем, а не отстаивать свои собственные взгляды, которые могут сформироваться в процессе обсуждения с другими политиками и с обществом.

Это не просто риторика. Многие весьма точно отмечают, что сегодня никто в американском конгрессе уже не ведет никаких обсуждений. «Дебаты» в конгрессе сводятся к серии тезисов, предназначенных не для коллег, а для аудитории активистов, которые с радостью накажут конгрессмена, отклоняющегося от их повестки и целей в результате обсуждений и обретения дополнительной информации и знаний. А это приводит к бюрократическим полномочиям, которые разрабатывают группы с общими интересами, и которые ограничивают независимость чиновников.

Более того, в хорошо функционирующих системах государственного управления обсуждения зачастую происходят в большей степени не в законодательном органе, а в чиновничьем аппарате. Чиновники не просто разговаривают друг с другом; речь идет о сложной последовательности консультаций между государственными служащими и компаниями, в которых не участвуют исполнители, поставщики услуг, общественные организации, средства массовой информации и прочие источники знаний об общественных интересах и мнениях. Конгресс благоразумно санкционировал проведение обязательных консультаций в своем знаковом законе 1946 года о процедуре принятия административных решений, который требует от распорядительных органов публиковать предлагаемые изменения в правилах и приглашать людей высказываться по ним. Но эти совещательные процедуры были очень сильно забюрократизированы, и превратились в пустую формальность; а решения теперь принимаются не на основе настоящих консультаций и дискуссий, а в результате политической конфронтации между хорошо организованными группами с общими интересами.

Перенос административных функций в сферу правосудия и влияние групп с общими интересами на конгресс является примером политического упадка в американской политике. Эти явления глубоко укоренились в политической культуре Америки, а также в довольно новых политических реалиях, таких как крайняя поляризация двух основных партий. Одним из источников упадка стала интеллектуальная косность. Другие демократические страны не всегда разделяют мысль о том, что юристы и судебные процессы должны являться составной частью государственного управления, однако такая практика настолько укоренилась в США, что других вариантов никто просто не видит. Строго говоря, это не идеологический вопрос, а политическая традиция, с которой согласны и левые, и правые. Точно так же, хотя многие возмущены несоразмерным влиянием групп с общими интересами в конгрессе, элита (начиная с Верховного суда) даже не видит эту проблему.

Основополагающие причины политического упадка, такие как интеллектуальная косность и влияние групп элиты, характерны для демократий в целом. На самом деле, существуют проблемы, с которыми сталкиваются все государства, как демократические, так и нет. Проблема чрезмерного участия правосудия и групп с особыми интересами в государственном управлении в других развитых демократиях тоже присутствует. Но степень воздействия групп с общими интересами очень сильно зависит от конкретного института. Существует большая разница в том, как демократии строят структуру стимулов и побудительных мотивов для политиков и их организаций, которая делает их более или менее податливыми к воздействию таких сил. Соединенные Штаты, как первая в мире и самая развитая либеральная демократия, страдает сегодня от проблемы политического упадка в гораздо более острой форме, чем другие политические системы демократии. Традиционное недоверие к государству, которое всегда было характерно для американской политики, привело к разбалансировке государственной власти, что ослабляет шансы на необходимые коллективные действия. И такая ситуация ведет страну к ветократии.

Под ветократией я подразумеваю процесс, при котором американская система сдержек и противовесов очень сильно затрудняет принятие коллективных решений на базе электорального большинства. В определенной мере любая система, дублирующая власть на многих уровнях и дающая федеральным органам, органам штатов и местным органам власти управленческие полномочия в обширных сферах государственной политики, рискует создать такую ситуацию, когда разные составляющие государственной власти будут мешать друг другу, взаимно блокируя свою деятельность. Но в условиях политической поляризации, когда ведущие партии пользуются примерно равной популярностью (или в равной степени непопулярны) среди избирателей, напряжение вырастает многократно. Именно в такой ситуации мы находимся сегодня. Прекращение деятельности правительства и кризис, возникший в октябре 2013 года из-за предельного размера долга, это пример того, как позиция меньшинства (движение чаепития в Республиканской партии) может лишить все правительство возможности функционировать. Именно по этой причине американская политическая система начала 21-го века оказалась не в состоянии, среди прочего, решать свои колоссальные бюджетные проблемы.

Поляризация случается. Бывала она в американской политике и прежде. Как-то раз она стала причиной гражданской войны. Хорошая политическая система смягчает такую поляризацию и содействует принятию таких мер и решений, которые соответствуют интересам как можно большей части населения. Но когда поляризация входит в столкновение с мэдисоновской системой сдержек и противовесов, результат оказывается исключительно разрушительным. Причина в том, что есть очень много сил, которые могут наложить вето на решение, способное устранить проблему.

Большое количество таких обладателей права вето становится очевидным, если присмотреться к другой многовековой демократии, какой является Великобритания. Так называемая вестминстерская система, возникшая после Славной революции, является одной из самых решительных систем в мире демократии, потому что в своей чистой форме она порождает гораздо меньше игроков, обладающих правом вето. Британия является демократией, потому что ее граждане обладают одной очень важной формальной возможностью влиять на государственную власть: они периодически избирают парламент. (Есть еще один важный фактор — британская традиция свободных средств массовой информации, которые не входят в официальную политическую систему.) Но во всех остальных отношениях такая система концентрирует власть, а не распространяет ее. Эта система создает государственную власть и правительство с гораздо более обширными полномочиями, чем в США.

Такая решительность системы наглядно прослеживается в процессе формирования, утверждения и исполнения бюджета. В Британии национальный бюджет составляет не парламент, а Уайтхолл, где заседает правительственная бюрократия, где государственные служащие-профессионалы из Министерства финансов действуют в соответствии с инструкциями кабинета и премьер-министра. Затем канцлер казначейства (что соответствует должности министра финансов в США) представляет бюджет в палату общин, которая принимает решение о его утверждении (или отклонении) путем голосования. Обычно это происходит в течение одной-двух недель после его опубликования правительством.

В США процесс совсем иной. По конституции страны, основные бюджетные полномочия предоставлены конгрессу. Президент предлагает проект бюджета, но это лишь предложение и пожелание, и он мало похож на то, что появляется в конечном итоге. Административно-бюджетное управление не имеет формальных полномочий по утверждению бюджета, и является по сути лоббистской организацией, поддерживающей приоритеты президента. Бюджет проходит через целую вереницу комитетов, и этот процесс занимает несколько месяцев. В итоге на ратификацию в две палаты попадает продукт многочисленных сделок с отдельными их членами, которые заключаются с ними ради получения поддержки (этот процесс еще больше осложняется разницей между ассигнованиями и утверждениями). А поскольку партийная дисциплина в США слаба, руководство конгресса не может заставить своих членов поддержать свои предпочтения, даже если эти члены из одной с ним партии. Совершенно очевидно, что разработка и утверждение бюджета в США это крайне децентрализованный процесс, в котором отсутствует стратегия в отличие от Британии.

Открытость процесса прохождения бюджета в США и отсутствие ограничений по времени дают лоббистам и группам с особыми интересами массу возможностей для оказания своего влияния. В большинстве парламентских систем Европы группе с общими интересами не имеет смысла оказывать воздействие на отдельных депутатов парламента, потому что правила партийной дисциплины не разрешают или почти не разрешают им влиять на позиции руководства. В отличие от Европы, в американской системе должность председателя влиятельного комитета дает ему в руки огромные полномочия по внесению изменений в законодательство, в связи с чем он становится объектом мощного лоббирования.

Бюджетный процесс это не единственный аспект деятельности американского государства, серьезно отличающийся от других демократических стран в плане возможностей по наложению вето. В парламентских системах значительную часть законодательных актов разрабатывает исполнительная власть, где работает много технократов из числа постоянных госслужащих. Министерства отчитываются перед парламентом, а в конечном итоге и перед избирателями, через возглавляющих их министров. Такая иерархическая система обладает стратегическим видением перспективы и создает более последовательные и связные законы.

Но она совершенно чужда политической культуре Америки, где конгресс ревностно охраняет свое право на законодательную деятельность, а группы с особыми интересами усердно совершенствуют свои навыки по его подкупу. Отсутствие последовательности и внутренней согласованности в законодательных органах в свою очередь порождает огромный, постоянно расширяющийся и зачастую неподотчетный государственный аппарат. Полномочия по регулированию в финансовом секторе, например, поделены между Советом управляющих Федеральной резервной системы, Министерством финансов, Комиссией по ценным бумагам и биржам, Федеральная корпорацией страхования банковских вкладов, Национальной администрацией кредитных союзов, Комиссией по срочной биржевой торговле, Управлением по надзору за сберегательными учреждениями, Федеральным агентством жилищного финансирования, Федеральным резервным банком города Нью-Йорка, а также прокурорами штатов, которые расширили свои надзорные полномочия над банковским сектором. Контроль за федеральными ведомствами осуществляют различные комитеты конгресса, члены которых не желают расставаться со своей властью и отдавать ее более слаженному и единому распорядительному органу. В конце 1990-х эту систему легко удалось уговорить на уменьшение государственного регулирования кредитной системы финансовых рынков, а вот снова ввести меры государственного регулирования после кризиса оказалось намного сложнее.

В американской политической системе постепенно наступает упадок, потому что ее традиционный механизм взаимоограничения властей усилился и стал намного более косным. Во времена острой политической поляризации эта децентрализованная система все меньше способна представлять интересы большинства, но она чрезмерно представляет взгляды групп с общими интересами и организаций активистов, которые даже в своей совокупности не составляют независимый американский народ.

Соединенные Штаты Америки попали в ловушку пагубного равновесия. Поскольку американцы издавна не доверяют государству, они обычно не желают делегировать ему власть. Вместо этого мы видим, как конгресс устанавливает сложные правила, урезающие самостоятельность правительства и делающие процесс принятия решений медленным и дорогостоящим. Поэтому и правительство действует неэффективно, подтверждая тем самым изначальное недоверие людей к себе и к государству. При таких обстоятельствах американцы в своем большинстве не желают повышения налогов, опасаясь того, что государство их просто разбазарит. И хотя ресурсы не единственный, а зачастую и не главный источник государственной неэффективности, без них власть не может даже и надеяться на должное функционирование. Поэтому недоверие к власти превращается в самосбывающееся пророчество. Можем ли мы остановить эту тенденцию упадка? Наверное, но на нашем пути стоят два отдельных препятствия, имеющие отношение к самому явлению упадка.

Первое препятствие это обычный вопрос политики. Многие американские политики и политические силы признают, что система работает не очень хорошо, и тем не менее, они заинтересованы в сохранении существующего положения вещей. Ни у одной из главных партий нет побудительного мотива отрезать себе доступ к деньгам групп с особыми интересами, а эти группы боятся системы, в которой влияние нельзя будет купить за деньги. Как и в 1880-е годы, сейчас должна появиться коалиция реформ, которая объединит группы, не заинтересованные в действующей системе. Но добиться коллективных действий от этих групп со стороны очень трудно. Для этого необходимо умелое и терпеливое руководство, имеющее четкую программу действий. А этого нет и не ожидается. И автоматически все это не появится. Может также понадобиться крупное потрясение или серия потрясений, которые встряхнут систему. В конце концов, именно такие потрясения привели к формированию движения прогрессивистов: убийство президента Гарфилда, потребность Америки в превращении в мировую державу, вступление в мировую войну и кризис времен Великой депрессии.

Второе препятствие это проблема познания, которая имеет отношение к идеям. Систему взаимоограничения властей, придающую неправомерное значение группам с общими интересами и неспособную объединить интересы большинства, невозможно исправить несколькими простыми реформами. Например, президентская система сталкивается с искушением решать тупиковые проблемы законодательной власти созданием новых исполнительных полномочий. Тем самым, она порождает столько же проблем, сколько и решает. В условиях политической поляризации отказ от лимитов и укрепление партийной дисциплины может даже затруднить работу по поиску обширных законодательных компромиссов. Использование судов в целях реализации административных решений это крайне неэффективный вариант, но при отсутствии крепкой и сплоченной бюрократии альтернативы этому нет. Многие из этих проблем можно решить, если Соединенные Штаты перейдут к более унифицированной парламентской системе государственного управления, но столь радикальные перемены в институциональной структуре страны просто немыслимы. Американцы считают свою конституцию почти священным документом. Уговорить их пересмотреть ее базовые догматы и принципы вряд ли возможно, поскольку это может им показаться полным крахом системы. Поэтому да, у нас есть проблема.